第二节 规章 第九十一条 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
第九十四条国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。第九十六条部门规章由部门首长签署命令予以公布。
（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释： （一）法律的规定需要进一步明确具体含义的。自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第一款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。
法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。第四十三条列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。与刑法学理在判断是否构成犯罪时会诉诸成熟的犯罪论体系不同，行政实践在判定某项行为是否应受行政处罚时，一般都径直依据具体领域的处罚规范做出，而很少诉诸类似刑法中的犯罪构成三阶层论进行体系化判断，这也导致对应受处罚的行为判断常常会因缺乏体系框架而出现疏漏偏差。
在更多的事例中，禁火期、禁猎期、因非洲猪瘟带来的对猪肉的严格查验期等都被作为紧急状态予以处理。虽然自新冠疫情爆发以来，全国人大常委会和国务院尚未宣布过紧急状态，但在2020年2月23日的统筹推进新冠疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记就已将新冠疫情定性为，新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。[14]实质加形式说目前已成为刑法的一般通说，这也意味着，妨害公务罪所针对的职务行为应当是适法的，但对适法性要件，刑法却做相对宽松而非严格的解释。在针对突发事件的应急状态下，政府可能会采取有别于常态管理的特殊措施，但这些措施却要与紧急状态下的措施相互区别。
但自1986年《治安管理处罚条例》时始不再有违法性阻却事由的规定。该法第3条规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，其中自然灾害、事故灾害、公共卫生事件又可根据社会危害程度、影响范围等因素被分为特别重大、重大、较大和一般四级。
而能够启动紧急状态的，唯有那些对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害的特别重大突发事件。刑法之所以反对单纯以行为无价值作为入罪基础，在于其很容易导致对行为人的主观归责以及惩罚权的滥用。虽然一般性规定阙如，但在一些位阶较低的规范中，例如公安部2007年发布的《公安机关关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》中，还是对典型的违法性阻却事由进行了列举。[6]参见刘艳红：《袭警罪中暴力的法教义学分析》，《法商研究》2022年第1期。
其二，在一般情况下，行为人如果只是消极地拒绝或不履行，并不会形成行政职务的执行障碍，原因是《行政强制法》以及具体领域的行政法规范，都已赋予了行政机关在当事人不履行行政决定时的强制执行手段。既然是一般与特别的关系，在适用顺序上，如果并不处于紧急状态，对行为人妨害公务执行的行为，公安机关就应优先适用第（二）项，并受该项规范中有关阻碍依法执行公务的行为等各项要件的约束，而不能越过第（二）项径直适用第（一）项。[11]张明楷：《袭警罪的基本问题》，《比较法研究》2021年第6期。这三个层级侵害法益的重要性逐步递增，而对行为危险性的程度要求则逐步递减，法益重要性与行为危害性之间也因此构成了正相关的匹配关系。
[5]将这种递进认识适用于《治安管理处罚法》第50条第1款和第2款同样意味着，所谓阻碍人民警察依法执行职务在阻碍的行为要件、阻挠对象是依法执行职务的行为上，与第1款第（二）项并无区别，所差异的只是行为对象是人民警察。（一）妨害公务行为的基本类型与解释问题 《刑法》第277条妨害公务罪的规范构造明显呈从一般到特别的层级构造，但《治安管理处罚法》第50条第1款却未呈现如此清晰的规范构造，其将四种情形并置列举的处理，也引发规范逻辑关联和适用顺序的疑问。
（二）阻碍人民警察调查取证的。由此，由第（二）项至第（三）（四）项再至第（一）项，应受处罚的妨害公务行为在规范构造上大体可区分为日常公务/日常公务中的紧急任务/紧急状态下的公务三个层级。
由此就需要回到《治安管理处罚法》，从规范目的、体系定位以及构成要件等诸多方面重新探求其意涵和边界，以此来纠偏实践中的误用和滥用。2.阻碍国家机关工作人员依法执行职务 第50条第1款第（二）项规定的是阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为，此类行为在要件构成上也包含以下三点：其一，行为人实施了阻碍行为。来源：《政法论坛》2023年第2期。刑法一般认为成立不作为犯需具备以下要件：其一，存在作为义务。唯有第（二）项依其表述是应受处罚的妨害公务行为的一般性条款。（二）妨害公务行为的违法阻却事由 阶层论的第二层级是违法性。
反之，如果该项认识错误是可以避免的，这也意味着行为人原本应按照其个人能力和基本认知，在可能范围内主动了解或咨询该行为是否合法，但其未尽相关义务，此时行政机关可根据具体情形，减轻或从轻处罚。[23] 与已经松动的刑法实践不同，对违法性认识错误，行政实践的通行做法仍旧是不知法不免责。
如果仔细斟酌会发现，此类处罚依据的大多都是《治安管理处罚法》第50条第1款第（一）项，拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，处警告或者二百元以下罚款。由此，突破法规范的一般界限而对妨害疫情防控的行为予以更严厉的惩罚，便成为刑罚和行政处罚领域的通行做法。
既然都处于社会管理和社会秩序项下，这就提示二者在法益维护上也具有一致性，均是因公务的顺利执行所保障的国家管理的有序进行。[16]参见王贵松：《行政行为无效的认定》，《法学研究》2018年第6期。
但即使是基于法秩序安定而要求的普遍服从义务也并非绝对，行政法上以无效行政行为作为其界限，即国家允许个人基于理性和良知，对无效行政行为不予服从甚至直接抵抗，且不必背负被国家追责的风险。但这种观点的缺陷在于，一旦行为人误以为公务行为违法，就会阻却此罪的故意，而过失妨害公务又不构成犯罪，由此就会形成惩罚漏洞。这就说明我国在此次危机处置上主要是诉诸政治动员而非应急法制。第（二）项针对的是日常状态下的一般公务，但一般公务中又会有紧急任务，例如消防、救护、治安等紧迫性更强、不可延迟的任务。
但此处的紧急任务显然要与第（一）项的紧急状态有所区别，其指向的是担负特殊使命的消防车、救护车、工程抢险车和警车所执行的职权范围内的紧急任务。《宪法》和《突发事件应对法》也为政府由常态管理切换至紧急状态提供了法律依据。
中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布进入紧急状态。1.法教义学的规范解释 如上文所述，如果严格按照语词匹配且参照《治安管理处罚法》关于第50条的立法说明，本条所指的紧急状态仅为《突发事件应对法》所规定的特别重大突发事件，其宣布主体依据《宪法》也只能是全国人大常委会和国务院。
[30]但这种观点毋宁是对现实做法的学理背书，其背后隐含的法治风险不容忽视。2.法政策的现实选择 与上述严格的规范解释相悖，新冠疫情下公安机关却大量援引第50条第1款第（一）项对包括应急状态在内的所有违背行政决定命令的行为进行处罚。
而后者则主张，要根据暴行程度、强度与暴行的对象、行为性质、职务执行的样态，应执行之职务性质等因素，对该暴行是否具体地使公务人员不能适当执行职务进行具体判断。[10]但如果将妨害公务罪归于抽象危险犯，就极容易在司法操作上落入行为无价值，即只要有阻碍行为就可惩罚的判断窠臼。这一学说并不严格要求公务活动的适法性，而认为公务活动如在条件、方式和程序上仅存在违反法律任意性规定而非强制性规定，或者其他轻微而非重大瑕疵的情形，并不影响该行为的适法性。为避免应急法治被彻底架空，本项中的紧急状态应做符合《宪法》和《突发事件应对法》的解释，而不能被随意扩张。
情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。其实除《行政诉讼法》的原则认定外，具体行政法律规范赋予个人以抵抗权的情形也不少见。
[20]参见丁胜明：《公务行为合法性认识错误问题的教义学分析》，《法学》2016年第4期。[3]参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义》，法律出版社2005年版，第125页。
其实在2003年非典疫情后，我国就已制定并完善了包括《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》等应急法律规范，还出台《突发事件应对法》作为应急基本法，这些法律规范已包含应对疫情防控等重大突发公共事件的基本制度储备。其原因在于，相比妨害公务罪所强调的是对公务执行行为的直接对抗，拒不履行信息网络安全管理义务罪和拒不履行法院判决、裁定罪所针对的都是行为人负有义务却不履行。